——2012年6月28日在漯河市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第3次會議上

市人大常委會視察組

市人大常委會：

 根據(jù)市人大常委會工作要點、《關(guān)于視察我市土地招拍掛情況的通知》（漯人常辦〔2012〕14號）和常委會領(lǐng)導(dǎo)要求，6月中上旬，市人大城建工委召集部分市人大常委會駐會委員和市人大代表，組成視察組，在市人大常委會副主任張軍佑的帶領(lǐng)下，對我市國有土地使用權(quán)招拍掛出讓情況進行了視察調(diào)研。視察調(diào)研本著既事實求是地總結(jié)成績，又全面地發(fā)現(xiàn)問題、分析矛盾、查找癥結(jié)、提出建議的原則，下基層、摸實情、查問題、詢良策，力求查細查深查實問題，形成較高質(zhì)量的視察報告。視察分調(diào)研和集中視察兩個階段。在前期調(diào)研中，先后與10余家用地企業(yè)進行了深入座談，并赴經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、源匯區(qū)、城投公司等單位，進行面對面座談、搜集有關(guān)情況。在集中視察中，視察組赴市國土局聽取了關(guān)于我市國有土地使用權(quán)招拍掛出讓情況的匯報，并同部門同志就有關(guān)問題深入交換了意見。現(xiàn)將視察中了解和掌握的我市土地招拍掛情況報告如下：

一、主要成績

為切實管好用好有限土地資源，近年來，市政府及國土資源部門以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，圍繞服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展這個中心，堅持保護與保障并重，管理與服務(wù)并舉，全面加強土地招拍掛等相關(guān)工作，實現(xiàn)了全市基本農(nóng)田面積穩(wěn)定及經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求兩大保障，為促進全市經(jīng)濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展和糧食產(chǎn)量“八連增”作出了重要貢獻。

（一）主動適應(yīng)形勢發(fā)展變化，千方百計增強用地保障能力。近年來，面對國家土地政策不斷收緊和土地實際需求日益增加的新形勢,市政府及國土資源部門能夠增強自覺保障意識,著眼保障的長遠性和超前性，向外切實加強與上級有關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)系，積極爭取省預(yù)留的用地計劃指標，向內(nèi)開展大規(guī)模土地整治、盤活利用存量土地，并結(jié)合沙澧河開發(fā)和新區(qū)拓展，積極做好土地收儲工作，千方百計保障城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)和重大項目建設(shè)用地，為全市經(jīng)濟社會長遠發(fā)展開辟了空間。兩年多來，在全市年度用地計劃缺口2/3的嚴峻形勢下，共報批土地近2萬畝，處置批而未供土地1萬余畝，區(qū)位調(diào)整用地近2000畝，通過農(nóng)地增減掛鉤解決建設(shè)用地4200畝，確保了雙匯、銀鴿、華電、醫(yī)專、金大地等120多個省市重點項目及時落地。

（二）堅持土地招拍掛基本制度，優(yōu)化規(guī)范土地資源的市場配置。土地招拍掛是目前我國經(jīng)營性用地出讓的指定方式，對規(guī)范土地市場、提高政府對土地管理水平、促進房地產(chǎn)市場有序發(fā)展具有重要意義。土地招拍掛制度實施以來，全市嚴格執(zhí)行《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和國土資源部及河南省出臺的相關(guān)法律規(guī)章，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地的使用權(quán)出讓全部進入了招拍掛程序。2009年至今，市本級共掛牌出讓土地160宗，成交額近37億元，比起始價高出3.7億多元。不僅為全市發(fā)展建設(shè)積累和提供了寶貴的資金，而且在抑制行政權(quán)力干預(yù)土地配置，從源頭上防治土地出讓腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。

（三）注重制度和能效建設(shè)，有效提升土地管理服務(wù)能力。為依法管好用好土地，建立落實了土地出讓聯(lián)席會議、信息通報、耕地保護責任、案件移送等制度，加強了土地收購、儲備、出讓、開發(fā)各環(huán)節(jié)的流程控制，實現(xiàn)了合法用地升上去、違法用地降下來的預(yù)期目標。全市違法用地宗數(shù)與面積持續(xù)下降，2010年比2009年分別下降41%和49%，2011年比2010年分別下降67.8%和84.4%；為加強土地出讓管理，明晰規(guī)范了用地申請、集體研究出讓方案、公告掛牌、繳納出讓金、辦理登記手續(xù)等土地招拍掛程序，并通過加強職能部門與紀檢監(jiān)察等部門的聯(lián)動，嚴格地價、合同等方面的管理，規(guī)范了國有建設(shè)用地的使用權(quán)交易，維護了土地市場的嚴肅性；為不斷提升服務(wù)水平，市政府和國土資源部門通過加強隊伍建設(shè)、實施依法行政、創(chuàng)新服務(wù)方式、下放部分權(quán)限、推行信息公開等措施，著力打造了土地招拍掛網(wǎng)上交易、信息發(fā)布、一站式收費等優(yōu)質(zhì)服務(wù)平臺，工作透明度、辦事效率、服務(wù)質(zhì)量得到有效提升。國土部門連續(xù)兩年被市委、市政府評為全市駐漯單位實績考核第一名，并在今年初受到政府通令嘉獎。

二、存在問題

土地是生存的空間、發(fā)展的依托，是經(jīng)濟社會建設(shè)的基礎(chǔ)和先行要素。土地招拍掛不僅是土地管理工作中不可或缺的重要一環(huán)，也因為它的復(fù)雜性、綜合性，成為影響土地整體工作質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它的復(fù)雜性在于，土地招拍掛不僅法定性、政策性強，與國家宏觀調(diào)控緊密相關(guān)，同時也事關(guān)局部與整體、政府與企業(yè)等多方面的利益關(guān)系；它的綜合性在于，土地招拍掛雖由國土部門一家組織實施，但在前中后期各個階段，卻需要發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、房管、財政等部門的配合聯(lián)動，才能成功完成土地從收儲到出讓再到開工建設(shè)的一系列程序。本次視察中，我們力求通過了解方方面面的情況，全面地分析土地招拍掛工作中存在的一些問題。

（一）供需雙方對商住用地的價格預(yù)期差距拉大，近期土地流拍率較高。近年來，市場形勢變化較大，土地由前期炙手可熱、供不應(yīng)求、價格飛漲，到近期成為燙手山芋、需求低迷、有價少市，用地單位等待觀望情緒比較明顯。從2009年至今，我市工業(yè)用地價格基本穩(wěn)定在18萬元／畝左右，但商住用地價格上漲較快。幾年時間內(nèi)，商住用地平均漲幅達200%到300%。去年下半年以來，隨著國家房地產(chǎn)調(diào)控信號的持續(xù)發(fā)出，貨幣政策的日益收緊，用地單位對價格日益敏感，不少土地少人問津或無人摘牌。好的方面是有效地扼制了土地倒買倒賣，不好的方面是土地交易不活躍，交易宗數(shù)和面積明顯萎縮，政府土地收益下降，造成政府市級國有土地儲備資金鏈明顯趨緊。

（二）土地分散儲備及多頭供地，造成政府經(jīng)濟調(diào)控能力弱化。國家出臺的《土地儲備管理辦法》明確規(guī)定，各地市可以進行土地收購儲備的機構(gòu)是市本級土地儲備中心。但目前，在我市開展土地儲備工作的，除了市土地儲備中心外，還有城投公司、各區(qū)及開發(fā)區(qū)。各區(qū)及開發(fā)區(qū)均獨自進行其區(qū)域內(nèi)土地的征收、收購及拆遷補償，一些區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的各項拆遷補償不盡規(guī)范，土地收儲價格混亂，甚至出現(xiàn)同地不同價現(xiàn)象，全市難以形成統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一補償標準的規(guī)范化土地收儲機制，影響了我市土地市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。

（三）部分土地批后未征未供，造成土地的低效利用。2006至2009四年間，我市共從省政府批回土地3.3萬余畝，截止今年3月，仍有1.28萬畝土地未能供應(yīng)。從3月份以來，按照全省統(tǒng)一部署，我市通過開展批而未征和批而未供土地專項清理工作，目前批后征地率已由期初的75.77%上升為91.16%，批后供地率由61.45%上升為88.36%，初步扭轉(zhuǎn)了被動局面。導(dǎo)致這方面問題有多重原因，包括對農(nóng)補償不到位、后續(xù)資金不足、用地單位選址變更等，規(guī)劃滯后也是其中的主要原因。由于部分地區(qū)沒有控制性詳規(guī)覆蓋，不少項目因缺少規(guī)劃條件，不能滿足供地合法要件需求。或是因城市規(guī)劃調(diào)整，原土地批準用途發(fā)生變更，使土地無法及時供應(yīng)。

（四）未供即用現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致多種潛在隱患。視察中發(fā)現(xiàn)，一些地方出于招商引資等原因，在未經(jīng)市政府供地、沒有對農(nóng)補償情況下，先行立項、先行選址，定點確定土地使用者、土地用途、土地面積和地價以完成項目落地，截止今年初，全市未供即用土地達4000余畝。這種做法，看似提高了開發(fā)建設(shè)速度，但卻導(dǎo)致了多種隱患：一是違法責任風(fēng)險。按照法律規(guī)定，對未供即用現(xiàn)象，相關(guān)部門要在依法查處的基礎(chǔ)上，盡快組織整改，對符合土地利用總體規(guī)劃、符合產(chǎn)業(yè)政策的，抓緊補辦手續(xù)；對不符合土地利用總體規(guī)劃、不符合產(chǎn)業(yè)政策或因指標等問題不能補辦手續(xù)的，要立即組織拆除。因項目已經(jīng)落地，查處起來難度較大，相關(guān)部門、地方政府都處在被追究責任的邊緣。二是國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。財政部關(guān)于印發(fā)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》的通知中明確要求，任何地區(qū)、部門和單位都不得以各種名義減免土地出讓收入。但在未供即用的實際操作中，地方與企業(yè)采取簽訂BT協(xié)議等辦法，企業(yè)以約定價格將資金全部繳入當?shù)刎斦兄Z將來土地招拍掛時，代繳土地出讓金。有的還對企業(yè)通過招拍掛取得土地后繳納的土地出讓金進行一定比例的返還，甚至承諾全額返還，造成了土地收益這一國有資產(chǎn)實質(zhì)上的流失。三是地方政府的違約風(fēng)險。土地出讓周期長、價格變動快，當上述土地經(jīng)省政府批復(fù)和對農(nóng)補償完畢進入招拍掛后，地價可能早已攀升，遠高于地方與開發(fā)商約定的水平，地方政府不僅沒有足夠資金繳納土地出讓金，導(dǎo)致企業(yè)無法辦法土地出讓合法手續(xù)，而且按照規(guī)定，出讓金收益還需按一定比例計提教育、農(nóng)業(yè)開發(fā)、保障房建設(shè)等基金，地方政府不可能也沒有財力去全額返還。政府承諾的落空，開發(fā)企業(yè)很有意見。四是對農(nóng)補償不到位風(fēng)險。由于土地未供即用中的對農(nóng)補償不到位或當時補償標準較低，農(nóng)民因此上訪或阻工等現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了一定的負面影響。

（五）審查把關(guān)規(guī)劃要件不嚴，致使后期建設(shè)控制乏力。有關(guān)工作人員對提交市國有土地出讓工作聯(lián)席會的一些項目，準備工作欠扎實，缺乏深入細致，出具的建設(shè)用地條件、規(guī)劃條件、設(shè)計方案等不夠科學(xué)合理，不僅造成會議審批效率低下，同時也帶來很多后續(xù)建設(shè)和管理上的問題。如，上會商住混合用地項目過多，且商住兩種不同用地性質(zhì)比例失調(diào)，商業(yè)占比過大，造成沿街門面房過濫建設(shè)，其后果是城市形象不佳、管理失控，與“時尚之都、魅力漯河”的城市發(fā)展定位產(chǎn)生較大沖突。

（六）土地招拍掛環(huán)節(jié)仍存一定問題，影響開發(fā)建設(shè)效率。土地供應(yīng)信息的發(fā)布和披露還不太規(guī)范，用地單位對土地供應(yīng)的年度計劃、面積、具體地塊位置、容積率、建筑密度、公建配套等內(nèi)容，或了解不夠，或沒有充足時間從長計議；土地出讓法定前置條件多、審核嚴，盡管相關(guān)部門在優(yōu)化程序上做了許多努力，但仍存在通道不暢、手續(xù)繁瑣等問題，壓件、拖件現(xiàn)象還一定程度存在。因涉及規(guī)劃、環(huán)評、立項等問題，用地單位在多個單位之間反復(fù)協(xié)調(diào)，付出大量的時間精力成本，從土地儲備立項到簽約合同再到開工建設(shè)，快的需要一年，慢的一年還要多。有群眾反映，行政服務(wù)大廳形同虛設(shè)，實際上是受理中心，不承擔審批任務(wù)。有些辦事流程隨意更改，資料沒有統(tǒng)一格式，辦事沒有時間限制，工作人員事事需要匯報請示，企業(yè)“辦事難、難辦事”現(xiàn)象還一定程度存在。這其中，確實有法定程序設(shè)置的原因，但也有工作不到位的因素。有群眾反映，一些已經(jīng)通過聯(lián)席會的項目，工作人員卻以找不到卷宗等多種非正當理由進行搪塞，久拖不辦相關(guān)手續(xù)，致使已經(jīng)交納出讓金甚至靠貸款融資的開發(fā)企業(yè)，資金占壓嚴重，造成較大經(jīng)濟損失。另外，土地出讓金清算程序復(fù)雜，周期長，也造成了資金周轉(zhuǎn)難題。

（七）少數(shù)違法違規(guī)行為，嚴重干擾市場正常秩序。我市作為全省開展網(wǎng)上招拍掛的首批城市之一，較好規(guī)范了土地出讓秩序。但有用地單位反映，一些項目報名還未結(jié)束，少數(shù)參與競價者已經(jīng)通過地下渠道，掌握了有哪些企業(yè)報名等內(nèi)幕消息，為圍標、串標和欺詐行為滋生提供了土壤。

三、幾點建議

為切實解決土地招拍掛中存在的問題，進一步提高我市土地管理利用水平，提出以下建議：

（一）強化土地資源宏觀調(diào)控，提高用地保障能力。結(jié)合漯河實際，做好土地供應(yīng)預(yù)研預(yù)判工作。積極以經(jīng)濟杠桿和政策杠桿引導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求方向，強化土地供應(yīng)的保障力和可持續(xù)。妥善處理長期與短期、整體與局部之間的利益關(guān)系，切實加強儲備用地收儲工作，做到開發(fā)與儲備并重，開發(fā)引導(dǎo)儲備，儲備保證開發(fā)。

（二）高效利用土地資源，提升土地使用綜合效益。加強控規(guī)編制，進一步增強規(guī)劃管理和服務(wù)能力，為依法依規(guī)批地供地打下堅實基礎(chǔ)。深入開展批而未征和批而未供土地專項清理工作，消化利用好閑置和存量土地。建立職能部門節(jié)約集約用地監(jiān)管共同責任機制，切實加強土地批后監(jiān)管，有效發(fā)揮每一片土地的使用效益。

（三）抓好制度建設(shè)，形成有效管用的長期機制。不斷健全完善現(xiàn)有制度，形成一套科學(xué)、合理、公開透明的用地貯備收購、土地出讓、批后監(jiān)管體系。筑牢土地管理信息平臺，優(yōu)化辦事程序，暢通辦事渠道，堅持陽光作業(yè)，以更加積極主動的服務(wù)態(tài)度，為用地單位提供高效率、公平化的快捷服務(wù)。

（四）堅持依法審批和高效服務(wù)有機結(jié)合，積極探索土地出讓管理的新模式。建議由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，集中相關(guān)部門聯(lián)合審批，切實提高審批效率，解決好未供即用問題;開通重大項目土地審批綠色通道，積極主動為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件; 研究實行“用地預(yù)申請”制度，提高企業(yè)開發(fā)能力、資信、商業(yè)信譽與規(guī)劃設(shè)計水平在競拍中的權(quán)重加分，以切實提高競拍成功率。

（五）加強干部隊伍建設(shè)，營造務(wù)實高效的政務(wù)環(huán)境。進一步加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，打造一支思想過硬、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)扎實、文明守紀的隊伍，是做好各項工作的重要的、具有決定性的因素。要以落實執(zhí)法責任制為手段，防止違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，以落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制為保障，大興勤政廉政之風(fēng)。在鼓勵和支持執(zhí)法人員嚴肅執(zhí)法、按章辦事的同時，提倡親情管理、便民服務(wù)，為推動全市各項建設(shè)及經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的保障。